全国首部规范性文件管理条例出台 推动文件全生命周期管理

3月25日，《重庆市规范性文件管理条例》（以下简称条例）经市六届人大常委会第二十二次会议表决通过，自2026年6月1日起施行。这是全国首部关于规范性文件全生命周期管理的地方性法规。

3月25日，市六届人大常委会第二十二次会议表决通过了《重庆市规范性文件管理条例》。记者 尹建红 摄

规范性文件要及时公布

规范性文件，老百姓通常称其为“红头文件”。“规范性文件事关公民、法人和其他组织的权利与义务。条例的亮点之一，就是将本市各级人大、‘一府一委两院’及法律法规授权组织制定的规范性文件均纳入适用范围，实行‘全口径、全覆盖’规范，有效突破规范性文件制发管理工作中不同程度存在的条块分割、标准不统一等症结堵点，相关规定具有创制性。”市人大常委会备案审查工委主任黄谷介绍。

“条例首先厘清了规范性文件的制定主体及权限。如规定本市有关国家机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织等可以制定规范性文件，并强调议事协调机构、临时机构、未经授权的公共企事业单位等不得制定规范性文件。”在重庆市规范性文件备案审查研究中心赵谦、梁洪霞等专家学者看来，这一系列制度机制可从源头上防止随意发文、无权发文以及职能部门内设机构“降格发文”等问题。

近两年来，市人大常委会备案审查工委会同市司法局牵头探索政府部门行政规范性文件双重备案审查联动机制，已覆盖30个区县，推动有关区县政府部门精简规范性文件逾30%。该项立法，坚持目标导向与问题导向相统一，在总结实践经验的基础上从多个维度予以规制，如明确“制定计划”机制，提倡通过编制工作计划加强对规范性文件“立改废清评”工作的统筹安排；规定“必要性论证”机制、“联合起草”机制等等。

过去时有出现“抽屉文件”的问题，与网络信息传播不发达、文件公开载体单一等有关，也与有的规范性文件制定机关主动及时公开不够有关。“规范性文件一经出台，就要向社会广泛公布，不能‘犹抱琵琶半遮面’。”黄谷介绍，条例明确规定，制定机关应当明确规范性文件的公布形式，及时通过公报、门户网站等公布规范性文件，应当公布而未公布的，不得作为国家机关、有关组织行使职权的依据。同时，规定规范性文件应当在“重庆市法规规章规范性文件数据库”归集并向社会公众展示。

条例还着眼于规范性文件出台后的后续跟进管理，创新构建“清理+实施情况评估”机制。“这两项机制紧密结合，既解决‘存量’问题，也预防不当‘增量’问题，并防止有的文件‘长期休眠’、效力不清。”市人大常委会备案审查工委综合处处长杨乐修对此进一步说明。

这些制度机制将推动形成规范性文件“源头规范制定、过程协同监管、事后闭环评价”的管理链条，构建起规范性文件从“生”到“亡”的全生命周期管理监督机制。

2025年6月13日，市人大常委会备案审查工委在重庆市规范性文件备案审查研究中心组织召开《重庆市规范性文件管理条例（草案）》专家论证会。

民主法治获得感越来越强

这些贴合实际需求、精准聚焦问题、符合发展方向的制度设计，也是开门立法的结果。

为提高立法质量，市人大常委会备案审查工委定期向全国人大常委会法工委法规备案审查室等有关方面请示报告立法有关情况，积极争取指导；先后到市级有关单位和部门、区县、乡镇街道、基层立法联系点、律协等开展调研，有针对性地将实践中的有益做法与共性需求转化为法规制度。

此外，还进一步借智借力，深入开展专题论证。如委托九龙坡、江津、綦江、垫江和云阳5个区县人大监察法制委，对规范性文件制定权限、有效期限等重点条款开展专题研究，形成专门的研究报告和立法建议。另一方面，市人大常委会与西南大学共建的“重庆市规范性文件备案审查研究中心”也深度参与规范性文件管理创制性立法研究。据了解，立法过程中召开征求各有关方面意见建议座谈会、论证会超过20次。

条例出台引发社会各界的广泛关注与热议。一位在县政府办公室负责文件审核制发的干部表示：“条例明确了规范性文件制定程序各个环节的重点标准，对我们来说既是‘紧箍咒’，更是‘说明书’，将倒逼我们提升文件制定能力和水平。”

群众和企业也是条例实施的受益者。重庆一家科技公司的负责人说：“企业经营发展最怕的就是政策不透明、无法查询或者突然变化。条例要求所有规范性文件集中公开展示，给了我们一颗‘定心丸’。同时，制定过程将更规范，也能减少不合理的地方保护‘土政策’。”

西南大学法学院院长、重庆市规范性文件备案审查研究中心执行主任叶金育则表示：“我相信，条例的全面施行将从源头上推动重庆各级各类规范性文件规范、提质、增效，也为全国提供了可借鉴的立法经验。”