关于《铜陵市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例（草案）》起草说明

铜陵市人民代表大会常务委员会：

根据会议安排，受市人民政府委托，我向会议说明《铜陵市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例（草案）》（以下简称《草案》）起草情况，请予审议。

一、立法必要性

2018年4月，习近平总书记在中央财经委员会第一次会议上指出，打好污染防治攻坚战，要明确目标任务，到2020年使主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善，要打几场标志性的重大战役，打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理等攻坚战。为了深入贯彻习近平生态文明思想，6月，党中央、国务院出台了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》；7月，国务院颁布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确规定要强化移动源污染防治。2019年1月，生态环境部等11个部门联合发布《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》，要求各地根据监管需要，制定出台机动车污染防治的地方性法规。为贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署，打好污染防治攻坚战，防治我市机动车和非道路移动机械排气污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，促进社会、经济和环境协调发展，我市有必要制定移动源污染防治立法工作，为污染防治攻坚战提供法规支撑。

一是持续改善空气质量的需要。近年来我市空气质量持续改善，2023年PM2.5平均浓度达到32.5微克/立方米，虽然达到国家环境空气质量二级标准（35微克/立方米），但2024年截止11月底全市PM2.5平均浓度同比上升7.0%，存在着反弹恶化和超标的风险。当前，污染防治攻坚战已经进入“精确制导”式治理的新阶段。随着我市产业和能源结构不断调整，工业企业超低排放已得到改造和深度治理，但机动车和非道路移动机械（以下简称“非道”）在本地污染源排放中所占比重进一步增加。根据我市PM2.5源解析研究成果，机动车和非道排放了全市25%的PM2.5和20%的氮氧化物，对公众健康造成较大危害。

二是进一步加强监督管理的需要。虽然《中华人民共和国大气污染防治法》《安徽省大气污染防治条例》对机动车、非道污染防治在法律上做出了原则规定，但随着机动车、非道污染防治工作的推进，重型柴油车污染严重、机动车检测机构违规检测、机动车检验与维修闭环管理不到位、非道路移动机械底数不清、监管体系和监管方式不完善等突出问题，有必要深入开展调查研究并提出立法对策，不断提升机动车和非道路移动机械排放污染防治水平。

三是进一步强化部门联动的需要。近年来，我市机动车保有量持续增长，非道数量不断加大。截至2023年底我市登记注册的机动车保有量29.9万辆，已编码登记的非道路移动机械0.5万台。一方面，机动车尾气排放遥感监测、路查路检，以及机动车检验与维修、机动车排气检验机构监管等需要多部门共同配合，但由于法律法规规定不细等原因，查而不管、查而不罚的问题仍然存在。另一方面，由于非道管理涉及部门多，加上管理体系未建立，非道的多部门共同监督管理基本是空白。

二、起草过程

根据市政府立法计划安排，市生态环境局根据相关规定成立了该法规草案起草小组，通过实地调研、召开会商会、至合肥学习交流、向社会公众广泛征求意见以及向县区政府、市直部门等书面征求意见等程序后，起草了法规草案相关条文，于11月28日经局长办公会和局党组会研究后形成法规草案送审稿，并向市政府报送。

为了保证《草案》起草工作顺利推进，市司法局采取提前介入方式启动立法审查程序，11月将草案送审稿通过市司法局官网、市政府信息公开网向社会公开征求意见，同时书面征求县区政府、市政府相关部门等19家单位意见，并针对重点问题与相关部门进行了分析论证。根据各方意见和建议，与起草部门先后进行3次会商，进行专项修改，同时委托市交通运输局向铜陵华胜汽车服务有限公司等11家一类机动车维修企业征求意见，并就法规草案修改稿召开了市政府相关职能部门、基层管理部门、法律专家等参加的立法咨询论证会，对立法中涉及的重大措施和专业性问题进行了论证座谈。根据各方意见和建议，市司法局与市生态环境局对法规草案修改稿作了进一步修改完善，最终形成此次提交市政府常务会议审议的文本。

三、起草依据和主要内容

《草案》主要依据了《中华人民共和国大气污染防治法》《安徽省大气污染防治条例》等法律法规。同时，借鉴了江苏、吉林、宁夏等省和合肥、芜湖、淮南、北京、西安、武汉、六盘水等城市机动车和非道路移动机械污染防治的立法措施。

《草案》共六章三十二条，分为总则、预防和控制、机动车排放污染防治、非道路移动机械排放污染防治、法律责任、附则。总体上是依据或者参考国家法律、省级法规、省政府规章的规定，并总结我市在机动车和非道路移动机械污染防治成功经验，重点内容如下。

（一）关于政府责任。《草案》明确“市和县、区人民政府应当加强对机动车和非道路移动机械排放污染防治工作的领导，将其纳入生态环境保护规划，建立健全工作协调机制，保障经费投入，加强机动车和非道路移动机械排放污染防治监督管理能力建设，提高机构履职能力。”（第三条）

（二）关于部门和相关单位职责。《草案》明确“市生态环境部门是机动车和非道路移动机械排放污染防治工作的行政主管部门，应当履行以下职责：（一）负责机动车和非道路移动机械排放污染防治工作的统一监督管理;（二）对禁用区域内的高排放非道路移动机械实施排放分类管理;（三）发布机动车和非道路移动机械排放污染检测情况和有关数据;会同数据资源、工业和信息化、公安、住房和城乡建设、交通运输、市场监管、商务等有关部门，依托本市大数据平台建立机动车和非道路移动机械排放污染防治数据库，实现排放检验、监督抽测、超标查处、维修治理等数据信息共享。交通运输部门应当加强对从事机动车排放维修经营活动的监督管理。市场监督管理部门应当按照职责加强对成品油经营单位销售车用燃料、氮氧化物还原剂和车用油品清净剂等有关产品质量的监督检查。工业和信息化、公安、住房和城乡建设、交通运输、农业农村、水利、商务、城市管理、自然资源和规划等有关部门，按照各自职责做好机动车和非道路移动机械排放污染防治有关工作。”（第四条）

（三）关于预防和控制。《草案》从新能源使用、达标经营、达标行驶、油品达标、油品检测、排放控制、应急限行，加大新能源车辆的推广，加强车辆、油品、排放控制监管等方面，从源头预防和控制移动源大气污染排放。（第二章）

（四）关于机动车排气污染防治。《草案》从排放检验、检验机构、监督抽测、不合格维修、维修名录、维修要求等方面作了明确规定。重点规定了“生态环境主管部门可以在机动车集中停放地、维修地，对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测；生态环境主管部门应当会同公安和交通运输部门联合执法，在不影响正常通行的情况下，采用电子监控、摄像拍照、遥感监测、车载诊断系统检查等技术手段，对在道路行驶的机动车污染物排放状况进行监督抽测。采用技术手段检验疑似不合格的情形由生态环境部门予以核查确认，并出具书面报告，公安机关交通管理部门应当予以配合查处。”（第三章）

（五）关于非道路移动机械排气污染防治。《草案》从编码登记、监督措施、协同监管、使用要求、维修要求等方面作了明确规定。（第三章）

（六）关于法律责任。《草案》在吸收国家法律、省级法规相关法律责任条款基础上，为有利于执法部门监管，新增规定“违反本条例非道路移动机械未进行编码登记的，由生态环境主管部门责令改正；逾期未改正的，处每台非道路移动机械二百元以上五百元以下罚款。”（第二十七条）

四、有关问题的说明

（一）关于编码登记。由于非道路移动机械监管在法律和制度层面尚不健全，编码登记工作远远做不到全覆盖，对非道路移动机械排放存在较为严重的监管漏洞，《草案》在第四章第二十条规定“在本市使用的非道路移动机械，应当按照国家有关规定进行编码登记。新购置的非道路移动机械，应当在购置之日起三十日内向所在地生态环境主管部门进行编码登记。生态环境主管部门对完成信息登记的非道路移动机械按照统一编码规则发放环保号牌。非道路移动机械报废或者编码登记信息发生变化的，其登记人应当及时申请注销或者变更。各相关部门应当督促本行业使用的非道路移动机械所有人、使用人进行编码登记：（一）工业和信息化部门负责商品混凝土搅拌、非煤矿山生产经营等活动中使用的；（二）自然资源和规划（林业）部门负责对能源矿产资源开采、地质环境治理、自然保护地和收储土地整理，以及林业生产等活动中使用的；（三）住房和城乡建设部门负责房屋建筑及市政基础设施建设、拆除、维护工程以及园林绿化等活动中使用的；（四）交通运输部门负责交通建设工程、港口、码头，公路养护和绿化作业，以及客运、物流运输等活动中使用的；（五）农业农村部门负责农业生产等活动中使用的；（六）水利部门负责水利建设工程建设等活动中使用的；（七）商务部门负责大型商场超市、蔬菜水果批发市场等场所中使用的；（八）城市管理部门负责环境卫生，生活、建筑垃圾管理等活动中使用的。”

（二）关于非道路移动机械监管。要求“工业和信息化、自然资源和规划、住房和城乡建设、交通运输、农业农村、城市管理、水利、商务等部门应当督促本行业使用符合国家规定排放标准的非道路移动机械。在日常监管活动中，发现正在运行的非道路移动机械可见排放不符合国家规定排放标准的，应当及时报告生态环境主管部门予以处理。”

（三）关于诚信惩戒。规定“发展改革、生态环境、交通运输、市场监管等部门应当将机动车和非道路移动机械排放检验机构、维修单位在排放检验、维修中的违法行为行政处罚结果，纳入信用信息共享平台和市场主体信用信息公示系统，依法实施联合惩戒。”

以上说明连同《条例》，请一并予以审议。