关于《铜陵市餐厨垃圾管理条例（草案）》起草说明

铜陵市人大常委会：

受市人民政府委托，我向会议报告《铜陵市餐厨垃圾管理条例（草案）》起草情况，请予审议。

一、立法必要性

餐厨垃圾管理问题与人民生活息息相关，一直受到社会各界的高度关注，餐厨垃圾若处置不当，不仅容易造成环境污染，也为“地沟油”非法回流到餐桌等食品安全问题提供了可乘之机。2016年4月铜陵市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理项目投入试运行以来，餐厨垃圾处置能力不断提高，截至2023年11月30日累计回收餐厨垃圾19.74万吨。2020年2月我市出台了《铜陵市餐厨垃圾管理办法》（以下简称《办法》）并正式施行，实施以来市城管执法局依法强化监管，每年开展多次餐厨垃圾专项整治行动，日常安排值班人员对餐饮企业进行夜间巡查，对未经许可从事餐厨垃圾收集、运输、处置的单位和个人予以取缔，对不按要求排放餐厨垃圾的产生单位予以处罚，对夜间偷盗泔水的行为进行打击，今年查获违法收运废弃食用油脂约4500公斤，立行整改餐饮单位50余家，指导2000多家餐厨垃圾产生单位与收运企业签订了餐厨垃圾收运处置协议，对餐厨垃圾资源循环利用发挥了重要作用。但随着我市餐厨垃圾产生量逐年大幅增加，生态环境及食品安全问题仍然面临较大挑战，亟需将《办法》上升为地方性法规，为餐厨垃圾管理提供法律上保障。

一是进一步规范餐厨垃圾收集、运输、处置服务许可证制度，建立餐厨垃圾的产生、收运、处置联单管理制度。《办法》实施两年期间，存在部分无资质的单位和个人在我市从事餐厨垃圾收集、运输、处置活动，部分餐厨垃圾产生单位与外地收运处置单位签订收运处置协议，以上现象造成了在我市产生的餐厨垃圾数量、去向和处置结果等不明的情况，加大了监管难度，故需要在制度层面予以完善。

二是适时依法建立餐厨垃圾收运、处置收费制度。因政策原因，目前我市尚未对餐饮服务行业征收餐厨垃圾收运、处置费用，餐厨垃圾收运、处置由政府购买服务，每年地方财政支付餐厨垃圾收运、处置企业1200余万元（餐厨垃圾补贴800余万元，厨余垃圾补贴400余万元）。预计随着餐饮服务行业的进一步发展，相关费用将进一步增加，根据产生者付费原则，餐饮服务行业在享受发展红利的同时，有义务承担部分餐厨垃圾收运、处置费用。同时通过经济手段调节，有利于餐厨垃圾源头减量。

三是管理过程中，偷运泔水、夜间偷油问题突出、屡禁不止，我国现有法律法规对擅自收集运输餐厨垃圾这一行为没有处罚手段（尤其是对个人），为“地沟油”“泔水猪”回流餐桌埋下隐患，通过本次立法将此类行为列入禁止性行为，在法律责任上予以规定。

二、起草过程

根据市政府立法计划安排，市城管执法局通过实地调研、召开座谈会、至滁州学习交流、向社会公众广泛征求意见以及向县（区）政府、市直14家部门书面征求意见等程序后，组织起草并向市政府报送了《铜陵市餐厨垃圾管理条例》法规草案送审稿。启动立法审查程序后，市司法局通过多轮征求意见、召开立法调研会、论证会等形式，与市城管执法局多次修改完善，2023年12月11日，经市政府第35次常务会议通过，最终形成此次提交会议审议的文本。

三、起草依据和主要内容

《草案》起草主要依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《安徽省生活垃圾分类管理条例》《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，参考了《城市生活垃圾管理办法》等规章、文件，同时借鉴了滁州、淮安、柳州等地市的立法经验。

《草案》共二十七条，不分章节，主要从适用范围，工作原则，政府职责和部门职责，行业自律，处置收费，服务许可和服务协议，产生者、收运单位、处置单位义务，联单制度，告知机制，应急机制和禁止行为，监督检查和联合执法，投诉处理，法律责任等方面，对我市餐厨垃圾的管理进行规范。总体上是依据国家法律、省级法规、部门规章的规定，在总结我市《办法》成功经验的基础上，并结合我市实际进行细化和补充，重点内容如下：

（一）关于党的领导。《草案》在明确餐厨垃圾管理的工作原则时，强调要“党政推动、社会参与、属地管理、绿色发展”（第四条）。

（二）关于工作职责。《草案》明确市和县、区人民政府承担餐厨垃圾管理的领导责任，乡镇人民政府、政府派出的办事机构具体负责本辖区内餐厨垃圾日常管理工作。城市管理行政执法部门是餐厨垃圾管理工作的主管部门，对市场监督管理、生态环境等部门在餐厨垃圾管理中提出具体工作要求；原则上规定发展改革、自然资源和规划、公安、卫生健康、商务等部门按照各自职责，协同实施。明确餐饮行业协会应当发挥行业自律作用，将餐厨垃圾管理纳入行业自律规范（第五、六、七条）。

（三）关于处置收费。《草案》规定餐厨垃圾收运、处置可以根据本地经济社会发展状况，实行餐厨垃圾收运、处置收费制度，餐厨垃圾产生者应当按照有关规定缴纳垃圾处理费（第九条）。

（四）关于服务许可和服务协议。《草案》明确从事餐厨垃圾收集、运输、处置的，应当依法取得餐厨垃圾经营性收集、运输、处置服务许可。《草案》规定市和县、区人民政府城市管理行政执法部门可以通过招标等方式确定餐厨垃圾的收运、处置单位，签订餐厨垃圾收运、处置服务协议（第十、十一条）。

（五）关于联单制度。《草案》明确在餐厨垃圾产生者、收运单位、处置单位实行联单管理制度（第十五条）。

（六）关于应急机制和禁止行为。《草案》明确餐厨垃圾管理部门及餐厨垃圾分类收运和处理单位都应建立应急预案或应急制度（第十七条）。《草案》对餐厨垃圾的收运、处置单位停业、歇业进行了程序性规定（第十八条）。

（七）关于监督检查、联合执法和投诉处理。《草案》明确城市管理行政执法部门要建立健全餐厨垃圾产生、收运和处置的监督管理制度，同时要与相关部门建立联合执法工作机制（第十九、二十条）。《草案》明确餐厨垃圾各相关管理部门在接到投诉、举报后应当及时办理并予以答复（第二十一条）。

（八）关于法律责任。《草案》将国家法律、省级法规相关法律责任条款进行吸纳，依据《草案》进行处理（第二十二、二十三、二十四、二十五、二十六条）。

四、有关问题的说明

（一）关于处置收费问题。虽然我市尚未出台餐厨垃圾收运、处置收费配套政策，但现行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十八条第一款、第二款规定“县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度。县级以上地方人民政府制定生活垃圾处理收费标准，应当根据本地实际，结合生活垃圾分类情况，体现分类计价、计量收费等差别化管理，并充分征求公众意见。生活垃圾处理收费标准应当向社会公布。”、《中华人民共和国循环经济促进法》第四十六条第四款规定“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域经济社会发展状况，实行垃圾排放收费制度。收取的费用专项用于垃圾分类、收集、运输、贮存、利用和处置，不得挪作他用。”都规定了垃圾处理可以实行收费制度，所以根据上述两法规定，授予政府根据情况发展变化可以建立餐厨垃圾收运、处置收费制度，从而更有利于餐厨垃圾的管理。

（二）关于未经许可的罚则。在餐厨垃圾管理的实践中，无资质的单位和个人在我市从事餐厨垃圾收集、运输、处置活动，屡查不改、屡禁不止，由于上位法对此类违法行为的查处没有明确的法律责任规定，导致了行政执法部门执法中的困惑。为适应餐厨垃圾管理上的需要，《草案》参考《城市生活垃圾管理办法》和《淮安市餐厨垃圾管理条例》的规定，明确“违反本条例第十条规定，未取得餐厨垃圾经营性收集、运输、处置服务许可，擅自从事餐厨垃圾的收集、运输和处置活动的，由城市管理行政执法部门责令停止违法行为，限期改正，并对单位处以一万元以上三万元以下罚款，对个人处以一千元以上三千元以下罚款。”。

（三）关于台账及联单制度的罚则。建立餐厨垃圾台账及联单制度，既为了充分掌握全市餐厨垃圾数量、去向和处置结果，也为了更好实施餐厨垃圾的政府采购，完善对餐厨垃圾的监管，《草案》参考《国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进非居民厨余垃圾处理计量收费的指导意见》和《滁州市餐厨垃圾管理条例》《柳州市餐厨垃圾管理规定》的规定，明确“违反本条例第十二条第三项、第十三条第七项、第十四条第四项及第十六条规定，餐厨垃圾产生者、收运、处置单位未建立台账或未执行联单制度的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期未改正的，处以一千元以上五千元以下罚款”。

以上说明连同草案，请一并予以审议。