用法治力量守护“铜陵蓝”——《铜陵市扬尘污染防治管理办法》出台侧记
4月1日,经过反复修改和征求意见的《铜陵市扬尘污染防治管理办法》(以下简称《办法》)将开始实施。这是我市深入践行习近平生态文明思想的重要举措,也是我市拥有地方立法权之后首部即将实施的环保法规,对持久做好全市大气污染防治工作具有深远意义,让守护“铜陵蓝”有了更强法治力量。
现实呼唤 立项扬尘污染防治
打赢大气污染防治攻坚战,推动空气质量持续改善,是党中央重要决策部署,也是不断满足人民日益增长的优美生态环境现实需要。随着经济社会快速发展,我市作为传统工矿城市,由建设施工、交通运输、工业生产、物料堆放等活动产生的扬尘对全市空气质量造成的影响愈加严重。近年来,尽管我市十分重视扬尘污染防治工作,制定并实施了一系列管理措施,围绕“压煤、降尘、控车、迁企、减排、增绿”六大行动,相继开展了石料矿山、选洗矿、港口码头及道路运输泼洒等一系列专项整治行动,并取得一定成效,“铜陵蓝”受到广大人民群众的充分肯定和好评。然而,大气污染防治具有复杂性、长期性。2019年以来,大气中二氧化硫、氮氧化物等含量普遍下降的同时,细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)出现不降反升现象,一度位列全省高位,全市大气污染防治形势严峻,有效控制扬尘已成为我市改善环境质量的重中之重。
市人大常委会城建工委负责人介绍说,“扬尘污染形势在一定时期内仍然难以遏制,一方面由于扬尘污染是一种开放性的污染,既有瞬时性人力因素,也有持续性风力使然,且具有流动性强等特点,面广、点多、成因杂造成管理难;另一方面由于国家和省均未对扬尘污染防治方面制定专项的法律法规,现行相关法律法规对扬尘污染防治的监管主管部门作出了由地方人民政府确定的原则性规定,现实中易出现职责不明、边界不清、措施不力等诸多问题,也容易引发‘推诿扯皮’现象。因此,迫切需要制定一部专门的地方性法规,进一步理顺扬尘污染防治管理体制,规范扬尘污染防治行为,为我市扬尘污染防治工作提供指引和法制保障,真正解决上位法实施过程中‘最后一公里’的具体问题。”
数易其稿 务求法规立得住行得通
2019年,市人大常委会充分征求多方意见,在《中华人民共和国大气污染防治法》《安徽省大气污染防治条例》等上位法陆续颁布实施的基础上,结合我市实际,正式将《铜陵市扬尘污染防治管理办法》列入立法计划。为做好该项立法的相关工作,市人大常委会城建环资委员会从年初起就高度关注,提前介入,及时了解掌握有关工作进展情况。开展立法调研,结合有关环保督察、执法检查、专题调研等,就扬尘污染防治涉及的相关问题广泛征求意见。跟踪督促法规起草工作,多次到市生态环境局了解情况,并就该项法规所要解决的主要问题提出意见和建议。《办法(草案)》移交市司法局后,又及时听取有关工作汇报,对征求意见、做好审改、报送工作提出建议和要求。
《办法(草案)》形成后,立法起草小组通过铜陵人大网、铜陵市政府网等媒体上向社会公众公开征集意见,并分别组织召开了立法咨询专家、市直有关部门、县区政府及人大常委会、行政相对人(法规涉及的企业)等多个层次的征求意见座谈会,收集各类意见建议40余条。起草小组先后多次开展集中讨论,对《办法(草案)》进行了数轮修改,最终形成了《办法(草案)》。在起草过程中,市人大常委会分管领导多次调度起草工作进度,并给予具体指导,保证了《办法(草案)》质量。
《办法(草案)》先后经市十六届人大常委会第15次、第22次和第23次审议,并经2020年12月24日安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准,自2021年4月1日起实施。市人大常委会法工委负责人表示,“办法从立项提出到公布实施,历时两年有余。市人大常委会、市政府及起草单位坚持科学立法、民主立法、依法立法,认真践行以人民为中心的发展思想,既维护国家法治统一和权威,又结合我市实际,进行实施性、补充性、探索性立法,确保办法立得住、行得通、真管用。”
内容明晰 利于操作推动工作
《办法》共五章三十七条,分别对制定目的、适用范围、概念定义、政府责任、部门职责、防治措施、监督管理、法律责任等都作了具体规定。
突出重点,界定法规的适用范围。本次立法对上位法中没有明确的扬尘污染统一了定义标准,采取不完全列举的方式,依据扬尘污染产生的原因对其定义和范围进行了界定。
压实政府主导和监管部门的行业主管职责。扬尘污染防治工作是一项综合性系统工程,强化顶层设计、优化责任体系成为这项复杂工程的重要一环。为构建各有关部门各司其职、通力协作、齐抓共管的管理体制,《办法》在规定生态环境行政主管部门对扬尘污染防治工作实施统一监督管理的基础上,根据法律法规规定对经济信息化、自然资源规划、住房城乡建设、城市管理行政执法、交通运输管理、水利等有关部门的扬尘防治责任分工进行了明确界定。
“《办法》紧紧围绕针对性、指导性、可操作性总要求,立足解决实际问题和创新突破,针对近年来我市扬尘污染防治和监督执法过程中发现的突出问题,对扬尘污染防治措施进行了细化量化,作出了进一步规范。”市人大常委会法工委负责人如是说。
一是明确共性防治措施。《办法》对从事易产生扬尘污染的作业活动应当符合的基本要求作出统一规定,对配套建设的扬尘污染防治设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用作出严格要求。
二是分门别类明晰责任,明确扬尘污染防治措施的重要共性要求和特殊要求。《办法》针对该市扬尘污染防治的严峻形势,突出重点,明确了工程施工扬尘污染防治的共性要求,并在此基础上,根据各类工程的特点,对装饰装修工程、建筑物拆除工程、道路建设工程等,都按其不同的特性,补充规定了的扬尘污染防治的特殊要求。根据砂浆混凝土搅拌、物料贮存运输、道路保洁、绿化作业、矿产资源开发、裸露地面等活动的不同特性,对其扬尘污染防治的特殊要求分门别类作了规定。
三是细化量化防治措施,增强办法的实用性、指引性和可操作性。《办法》结合有关防治城市扬尘污染技术规范和实践经验,对扬尘污染防治的重点措施进行了细化量化。比如对工地细化规定了设置围挡或者围墙的高度、施工现场出入口公示信息要求、施工中产生的弃土弃料清运等具体量化要求。
此外,还强化污染行为法律责任,增强法规刚性。办法规定了工程施工、砂浆混凝土搅拌、物料贮存、运输遗撒行为、矿产资源开发等活动过程中污染行为的法律责任,明确了执法部门、执法范围、执法标准,规定了按日连续处罚情形,增强了法规的刚性与可操作性。
市人大常委会副主任陈昌生表示,通过此次立法,进一步改进和完善扬尘污染防治管理过程中的不足,为全市扬尘污染防治提供有力法律保障。这是一部“小切口”立法,充分体现了铜陵的地方特点,不仅要对扬尘污染“治病”,更要实现“治未病”,从而找到扬尘污染“治本”之路。(刘文娟)